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从部门预算执行审计角度谈政府采购存在的几个常见问题
发布时间:2016-11-12  点击数:3
 政府采购,是指各级国家机关、事业部门和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
  自2003年政府采购法实施以来,各部门不断加强制度建设、规范采购行为,政府采购在提高资金使用效益,支持节能环保和促进自主创新等方面取得了显著成效,但是仍然存在采购预算编制不完整、规避公开招标、操作执行环节不规范等问题。
  政府采购审计一直是部门预算执行审计的重要内容。
  
  一、政府采购存在的问题及表现
  
  (一)政府采购预算编制不完整,部分项目不按规定编制政府采购预算。政府采购预算作为国家部门预算的组成部分,是政府资金管理的一项重要内容,直观的反映了部门用于政府采购的支出计划。漏编、少编政府采购预算都会降低政府采购的计划性,部分政府采购资金可能会脱离监管,产生腐败。
  审计实践中发现,部门预算中少编、不编政府采购预算情况较为普遍。
  (二)操作执行环节不规范。政府采购在实施过程中,各部门不断加强和完善相关制度,相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》、《财政部关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》等制度,规范政府采购个环节,但依然有一些部门违反政府采购程序。
  第一、不按要求发布采购信息。公开透明是政府采购的基本原则,也是防止腐败行为、保障政府采购顺利进行的重要措施,根据政府采购法等相关要求,政府采购的所有信息,都应当及时向社会公布。但是,有些部门不按照政府采购相关规定要求发布采购信息,比如2009年至2011年三年期间某部门通过邀请招标方式采购设备和图书时未发布资格预审公告。
  第二、对供应商资格审查不严。政府采购法明确供应商参加政府采购活动必须具备的资格条件,并且明确了资格审查的主体和内容。对供应商设置条件的目的是为了保证采购项目效率和质量,同时从源头上促进公平竞争。但有些部门在进行政府采购时对供应商资格审查不严,向一些不合格供应商进行了采购。比如某部门的下属企业在被财政部门处罚后的三年间在本部门的政府采购项目中依然不断中标,取得政府采购合同。另外据新闻报道,某省一家无软件企业资质证书、中标前五缴纳社保资金记录、无缴纳营业税记录、无办公地点、无联系方式的“五无”公司,在注册成立后四个月连续在政府采购中中标。
  第三、投标期限过短。设置合理投标期限,是体现招标的公开、公正、公平的需要,是为了促进供应商参与并鼓励竞争,目的是使潜在供应商能够尽可能的获得采购信息。投标时间不足,容易造成信息披露不充分,供应商反应时间太短,不利于供应商客观、合理地制作投标文件,客观上造成机会的不均等和不公平,审计中发现个别部门存在投标期限过短的问题。
  第四、未经批准采购进口产品以及未优先采购节能产品。为推动和促进我国自主创新以及切实加强政府机构节能工作,有关规定要求,采购人需要经过财政部门批准才能采购进口产品,应该优先采购节能产品。审计中发现某高校未经批准采购进口产品。
  (三)化整为零或其他方式规避公开招标。国际经验表明,公开招标与其他采购方式相比,无论是透明度上,还是程序上,都是最富有竞争力和规范的采购方式,也能最大限度地实现公开、公正、公平原则。公开招标成为各国的主要采购方式,我国《政府采购法》也明确规定,公开招标是政府采购的主要方式,超过标准必须实行公开招标,对此采购部门有义务认真遵照执行,但部分部门由于政府采购管理不尽完善,或者一些单位受小集团利益或其他驱动,采取化整为零及其他方式规避公开招标。
  第一、化整为零规避公开招标。从审计中发现,有些部门政府将一些达到法定公开招标数额的政府采购项目分割为几个小项目,使每个项目的数额都低于法定的公开招标数额标准,以此达到规避公开招标的目的,比如2011年某部门将两个采购项目拆分为14个,规避政府采购招投标相关规定,通过非公开招标方式采购。2012年某部门以不同单位承担为由将同一印刷项目分拆为两笔,通过非公开招标方式采购。
  第二、未经政府采购监督管理部门批准,采用公开招标以外的方式采购。按照相关规定,因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。但是审计中发现,有些部门未经批准而采用公开招标以外的方式采购。
  
  二、政府采购问题存在的原因分析
  
  政府采购中出现的上述问题具有一定的普遍性,出现问题的原因既有部门对政府采购重视度不够,执行政府采购程序不严格等主观原因,同时也存在体制机制的一些原因。
  一是政府采购预算编制要求不高,政府采购预算编制不细化。2012年度中央部门预算编制中,基本支出中政府采购预算是总额预算,仅分货物、工程和服务三大类的采购金额。项目支出中也仅是每个项目分货物、工程和服务三大类的采购金额,并未细化到具体采购的数量和金额。
  二是政府采购法律不够健全,尤其是非招标政府采购程序存在缺失。政府采购法对非招标程序做了一定的规定,但是不够细化,部分环节缺失。以竞争性谈判为例,现行法规未对竞争性谈判的供应商选择程序作出明确规定,仅要求从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判。从实践中看,有的部门发布政府采购信息公告,接受各供应商报名,进而筛选出供应商;有的部门由专家推荐供应商;有的部门自行选择供应商。
  三是部门后勤服务社会化改革滞后,导致很多服务内部委托而未采取政府采购。在我国,许多部门都设有服务中心,由其或其所设立的企业负责物业、印刷、车辆等事务。内部委托虽然带来一定便利,但也容易造成财政资金使用效益不高以及财政供养人口较多等问题。
  
  三、对问题的解决建议
  
  (一)坚持预算约束,进一步完善政府采购预算。建议有关部门完善政府采购预算,要求政府采购预算精细化,尤其是政府采购中大部分是属于项目支出,建议项目文本应编报政府采购预算明细,基本支出中也应编报相应采购明细。
  (二)坚持制度建设,进一步完善相关法规和配套制度。《政府采购法》2003年开始实施,至今已经10年,而采购法的实施条例尚未颁布,这造成了政府采购在执行中缺少一定的细节规范。建议有关部门抓紧制定实施条例,完善相关细则。另外应建立全国统一政府采购平台,尤其是应尽快建立全国统一供应商数据库,一方面是对供应商进行分门别类入库,有利于采用邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式时可以随机选择供应商,另一方是可以建立供应商黑名单,将受过相关处罚的企业摒弃在政府采购大门之外。
  (三)坚持应采尽采,进一步强化和实现依法采购。各部门要认真执行政府采购法律制度规定的工作程序和操作标准,合理确定采购需求,不得以任何方式干预和影响采购活动。属政府集中采购目录项目要委托集中采购机构实施;达到公开招标限额标准的采购项目,未经财政部门批准不得采取其他采购方式,并严格按规定向社会公开发布采购信息,实现采购活动的公开透明。
  同时,各部门应进一步深化政府部门后勤服务社会化改革,将政府部门行政职能外事项推向社会,通过政府采购向社会机构购买,从而进一步降低行政运行费用。(张松鹤)
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