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“放管服”下改进高校内部审计工作的思考——基于地方高校的视角
发布时间:2019-03-15  点击数:10

 2016年,审计署相继发布了《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》和《关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》文件,要求审计部门要在新常态下,更新审计理念、更好地履行审计监督,更好地服务于我国构建创新型和世界科技强国。20173月,教育部等五部门联合发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,明确要求“简政放权、放管结合和优化服务”,推动高校自主发展、自主创新;20187月,国务院发布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,是为了贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求,建立完善以信任为前提的科研管理机制,按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权,有效减轻科研人员负担。内部审计作为高校现代治理中不可或缺的环节,要主动转变审计理念、加快审计监督的转型,正确处理审计监督与服务关系,在创“双一流”的过程中,要聚焦高校发展重点工作,促进高校内部有效治理,推动学校综合改革,促进高校健康可持续发展。

一、中央审计委员会对审计工作提出的新要求

(一)组建中央审计委员会,加强党对审计工作的领导

20185月,习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议,会议提出改革审计管理体制,组建中央审计委员会,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,是加强党对审计工作领导的重大举措。会议指出了党的十八大以来,审计为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、推进廉政建设等作出了重要贡献。

(二)要落实党中央对审计工作的部署要求,加强全国审计工作统筹

中央审计委员会要强化顶层设计和统筹协调,提高把方向、谋大局、定政策、促改革能力,为审计工作提供有力指导。会议提出要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度,加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度。

(三)全面贯彻党的十九大精神,坚持稳中求进

会议要求审计要坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,紧紧围绕党中央提出的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,依法全面履行审计监督职责,促进全面深化改革,规范权力运行,促进反腐倡廉,促进经济高质量发展。

(四)要深化审计制度改革,解放思想

会议提出要强化上级审计机关对下级审计机关的领导,加快形成审计工作全国一盘棋。同时要加强对内部审计工作的指导和监督,充分发挥内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力。会议提出了要创新审计理念,及时揭示和反映我国经济社会各领域的新情况、新问题,要坚持科技强审,加强审计信息化建设。

(五)加强审计机关自身建设,打造高素质专业化审计队伍

会议要求以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信。审计机关各级党组织要认真履行管党治党政治责任,努力打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。

(六)各级领导干部要主动支持配合审计工作,重视审计结果运用

会议要求各级领导干部要积极主动支持配合审计工作,依法自觉接受审计监督,并要求认真整改审计查出的问题,深入研究和采纳审计提出的建议,促进各领域政策措施和制度规则的进一步完善,同时还要求各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据,对不配合、限制提供审计证据资料的要追责问责。

二、“放管服”改革下对高校内部审计的新变化

(一)内部审计要更新观念,创新思维

全面贯彻落实党的十九大精神,坚持新发展理念,坚持稳中求进的原则,围绕高校党委和行政的部署,围绕高校争创“双一流”建设目标,围绕高校社会经济生活中的热点难点和师生普遍关心的问题,充分发挥学校审计联席会议的作用,合理制订审计项目计划,不断增强审计立项的针对性、科学性,同时,根据学校的实际,加强审计项目计划统筹,编制高校中长期审计项目规划和年度计划,做到有重点、有步骤、有成效地实施审计全覆盖,避免出现重复审计和监督盲点。

(二)关注高校“放管服”改革,跟踪政策执行情况审计

随着高校规模的扩大和各类资金的多元化、复杂化,大型高校也实行“放管服”改革,普遍实行校院二级管理,以激活二级学院的办学活力,主要特点是下放了财力、人力,如物资采购的招标、基建修缮的监管等一些关键领域和重要环节的审批权限也随之下放,二级学院的管理水平参差不齐,如何避免监管风险、廉政风险是重中之重,内部审计应当跟踪高校校院二级管理中财经政策审计为重点,监测政策执行情况,一旦发现政策落实不到位、执行过程有偏位的问题,应当及时纠偏,梳理分析共性问题,及时向学校报告,推进校校院二级管理的顺利推进。

(三)强化内部审计结果的运用,避免屡审屡犯

高校内部审计部门要定期梳理分析审计中发现的问题,探讨将审计结果进行公开,如通过发布审计工作信息等载体,定期或不定期将审计结果,尤其如涉及高校校院二级的资源分配、绩效工资改革、重大专项资金使用等学校重大改革的审计结果及被审计单位的整改情况在一定范围内公开,回应学校师生对改革情况的知情和监督需求,从而推进学校改革的顺利进行。

三、当前地方高校内部审计存在的问题分析

(一)内部审计定位模糊,审计监督主业不突出

截至20175月,我国高校共有2914所,其中:普通高等学校2631所(含独立学院265所),成人高等学校283所。传统重点大学中“211工程”有116所,“985工程”有39所;在所有普通高校中,由教育部直属管理的高校只有75所,也就是说,近95%以上的高校为地方所属高校。同时,由于我国从1999年开始高校扩招,超过一半以上是扩招后新增的高校,其中还有一大部分是从原中专或职业学校升格的,在高等教育办学理念的凝练、规章制度的建立健全、师资人才队伍的配备、硬件设施和内部控制的构建等方面差距甚远。以福建普通高等学校88所为例,设有独立的审计机构(审计处),机构比较健全、人员配备比较规范的高校仅5所,简而言之,90%以上的地方高校没有单独设置审计机构,基本上与学校的监督部门———纪委、监察部门合署办公,工作重心难以聚焦审计工作主业,往往以纪委、监察部门查办举报、信访件为主,一定程度上造成工作职责模糊,难以真正发挥内部审计的作用。

(二)审计人员观念陈旧,习惯于原有的查错纠偏方面

由于高校内部审计机构的不独立、职责不清晰,也导致了内部审计人员存在着“小遇即安”的求稳心态,“等靠要”思想比较突出;同时,内部审计的人员配备比较薄弱,从专业职称、职业敏感性和判断力等来看,与高校财务部门的会计人员专业技术相比,内部审计人员的差距明显。审计部门习惯按部就班,体现在审计年度工作计划的拟定与高校党政重点工作的关联性不大,不少还停留在传统的查错纠正方面,审计报告的管理性建议较少,涉及高校体制性、普遍性问题的建设性意见不多等问题;另一方面看,审计部门负责人、审计人员也较少主动思考高校审计工作的目标、导向,思路与观念还比较陈旧,与“双一流”高校所要求的发挥内部审计功能相差甚远。

(三)审计的整改情况不理想,屡审屡犯现象突出

高校内部审计机构一般通过领导干部经济责任审计、工程审计和财务收支专项审计来实施审计监督,从审计所发现的问题进行梳理分析,不难看到,审计人员花了不少的人力、精力进行审计查证,通过审计报告披露发现,在一些共性、普遍性的问题方面,有的被审部门或相关人员屡查屡犯问题仍很突出,如何从体制、机制上提高审计整改质量和效果令人担忧,这不得不引起我们审计人员的重视。

(四)内部审计监督工作体制较为被动,容易被弱化

由于长期以来,高校审计部门的分管校级领导一般为高校的纪委书记,往往对纪委监察的工作较为重视,而审计由于相对专业,与纪委的党务工作明显不同,学校分管领导对内部审计工作不够熟悉,习惯于以纪委监督为中心进行工作部署,体现在纪委的年度工作目标上,如往往强调加强党风廉政建设与监督管理工作,以“监察跟进、审计先行”抓手,这导致了内部审计工作总围绕纪委监察办案展开,审计工作的主业比较被动,工作计划时常被打乱,有时会出现审计工作主业、副业不分的现象,审计人员经常被上级部署和高校的办案、信访件的工作追着跑,审计工作的数量、质量更是无从谈起。

(五)内部审计工作的信息化程度较低,不少仍停留在手工状态

高校内部审计平时工作一般围绕财务审计类,即主要包括高校中层领导干部经济责任审计、财务收支、科研和学科专项等和基建修缮工程审计类展开,从当前的审计实践看,审计部门从审计工作底稿的填制、审计样本的选择、凭证的抽取等,不少还停留在手工状态,凭借经验加以职业判断;缺乏使用数据分析的能力,规范性与科学性不够,即便是引进了工程审核的计价软件、财务审计方面的抽取审计专用软件,软件的利用率不高,尤其在数据的筛选、分析和运用方面,与审计信息化的要求相差甚远。

(六)内部审计与职能部门协同配合不够

长期以来,高校的其他职能部门对纪委、监察、审计监督部门存在着“敬而远之”现象,体现在具体审计业务中,审计部门时常会出现“孤军作战”的尴尬现象,沟通不畅、协同性监督较差。如组织部门对中层领导干部经济责任审计任务的下达与审计结论的运用不尽人意,科研、教务、规划部门对专项经费的审计要求与使用情况并不重视,基建、后勤、产业等部门对审计报告的提交反馈与整改情况效果不佳,这些职能部门与审计部门联动性差,存在着信息不对称现象,同时,有的职能部门还会向学校管理层提交不少的审计任务,以当前的内审机构与人员配备显然难以满足要求,为此如何与职能部门配合,发挥协同监督显得尤其重要。

四、改进高校内部审计的对策

(一)做好顶层设计,高度重视内部审计工作

随着上级有关“放管服”系列文件的持续发布,高校在争创“双一流”的背景下,高校要对接中央有关加强审计工作精神,从思想和行动上认识审计、支持审计工作,为高校审计全覆盖的开展打下基础。一是随着财政部关于高校内部控制工作要求的不断提高,如何在高校治理方面充分发挥内部审计的监督与服务工作显得非常重要,高校的管理层要从思想上高度重视审计工作,做好审计工作的顶层设计,围绕学校党委和行政的重点部署,合理安排审计计划;二是建立健全审计机构设置,要有选择地引进法律、计算机、财经和管理等方面的专业人才,优化审计队伍结构,补齐审计队伍短板,在职称评定、职务等方面加以倾斜。三是高校要创造条件,逐步建立适应审计职业化的资格准入、职业培训、奖励激励机制,促进审计工作逐步走上标准化、规范化和制度化的轨道。

(二)内部审计人员更新观念,不断提升审计工作水平

地方高校内部审计人员应挖掘自身潜力,时常要有“本领恐慌”意识,因此,要创新培训形式,打造复合型审计人才,要发挥业务骨干和高素质复合型人才的“传、帮、带”作用,组织“以审代训等形式增强审计培训实战性。一是严格要求审计人员,加强对上级文件精神的学习和领会,尤其是如何发挥自身的优势,如将加大改革项目的跟踪审计力度,及时了解落实情况,督促被审单位,纠正发现的问题。将改革政策要求融入常规审计项目之中,二是要结合内部审计人员业务短板、能力缺陷,如注重计算机审计技术方法培训,增强培训的针对性;积极创造条件,转变思想,鼓励督促审计人员推进现代化审计技术方法的应用。三是要有职业敏感性、抓住审计重点,如在跟踪审计过程中,审计人员要抓住重点,严查“放管服”改革政策落实是否到位,在披露审计问题时要有职业敏感性,保持忧患意识,确保审计质量经得起推敲,审计报告才能为高校管理层所采纳、职能部门所运用和被审计单位对照整改。

(三)主动作为,有效履行审计监督与服务关系

审计部门要主动作为,正确处理好审计监督与服务关系,要积极参与学校有关会议费、差旅费、出国经费、纵向(横向)科研经费的讨论会,提出审计部门的意见,提高审计监督的事前、事中参与度;一是通过参与学校财经工作小组或其他专题会的契机,认真做好学校重要事宜如年度预算、年度决算及财务分析报告的会稿,及时提出意见建议,提高资金效益;二是与财务、后勤部门共同做好“预付账款”、“应收账款”“水电费清欠”等欠款的分析、梳理工作,如在校内联合发布催款的文件通知,通过敦促有关部门及时报销还款,确保各类欠款金额明显下降。三是针对高校一些大型仪器重复购置、设备利用率低、大型仪器共享率低等现象仍很突出的情况,内审部门要更新观念,推动和促进高校教学、科研、资产管理等部门出台高校大型仪器管理办法,关注对大型仪器设备支出的购前论证、有关课题组仪器的配备与共享情况、厉行节约情况等合理性进行评价和监督,充分发挥资金的使用效益。

(四)充分发挥内部审计在高校内部控制中的作用,避免屡审屡犯现象

根据财政部、教育部关于加强行政事业内部控制的文件精神,内部审计人员应认真学习和领会,明确内部审计在高校内部控制体系的功能与职责。一是审计部门在预算执行审计、部门预算执行审计、财务收支审计、专项资金审计、经济责任审计等审计项目中,针对内部审计所发现的问题,进行梳理与分析,归纳出共性与倾向性的问题,与财务部门等共同参与对高校内部控制的培训工作,二是注重从内部审计的视角,分析当前高校内部控制存在的主要问题,探讨高校内部控制的优化与深化的方向,统筹结合“放管服”改革的审计内容,关注校院二级改革后,所涉及高校关键领域的风险点,基建、科研、后勤与产业等职能部门分别进行有针对的培训与交流;三是参与、配合有关职能认真完成上级所部署的有关提交内部控制基础性评价报告、内部控制报告的编报工作,以提高内部控制的实效。

(五)聚焦高校发展规划,为学校发展出谋献策

随着我国经济增长的放缓,决定了中央及地方各省财政对高等教育的投入增长也相对有限。一是地方高校应紧跟国家财政预算改革的步伐,根据高校“十三五”拟定的学科、人才发展规划,发挥内部审计部门的优势,挖掘内涵、关注重点领域,比如抓住资金的“龙头”,从高校预算的编制、执行、绩效考核与审计监督相结合;二是积极协助财务部门,在做好年度预算资金安排的基础上,根据上级精神,认真做好跨年度预算平衡和中长期财政安排的合理性,提高资金支出效益。三是发挥内部审计独立的监督评价优势,要高度重视高校资金支出的风险预警机制,及时评估高校的资产负债状况,确保高校健康可持续发展。

(六)认真做好高校二级学院、研究所等工程审计的监督与指导工作

“放管服”下,高校的二级学院享有更大的财务审批权,为此,一是针对二级学院、研究所在基建修缮方面的预算编制、工程量、签证和决算方面的薄弱环节,由审计处及时做好宣传和答疑工作,注重案例为主,认真做好建设项目审计的有关PPT课件,加大宣传力度;二是通过审计处的官网,认真梳理、优化好有关审计业务流程,及时通过网络发布加以推介;择机主动到二级学院或研究所,做好相关政策的宣传和解惑工作。三是通过有关平常发现的审计案例,以案释法,针对二级单位的重点项目,有目的地加以宣传和指导。四是通过自审或委托外部中介审计相结合的方式,规范资金的管理和提高项目结算效率,以基建修缮审计为例,通过定期或不定期抽查监督,敦促经办部门从预算的编制、招标、合同管理、支付进度、工程增减量、过程的监理、验收和结算各个环节做好内部控制,提高资金的使用效益。

(七)充分发挥审计联席会协同监督效应,探讨公开审计结果

审计部门要改变以往“单打独斗”现象,充分发挥学校主要职能部门协同监督的合力作用,通过建立学校审计联席会议机制,成员由学校的纪委监察、组织部、人事处、计财处、国有资产管理处、校办公室组成的成员单位组成,对学校涉及审计工作的重要事宜进行计划、讨论和决策。一是定期或不定期举办审计联席会议,由审计处汇报学校相关审计发现问题的披露;二是发挥主要职能部门的监督作用,建立健全学校部门联动的审计整改工作跟踪机制,加大审计整改工作督办和责任追究力度,如在联席成员各自的职责领域做好党风廉政建设、组织人事考核、财务资产的整改工作。三是强化落实审计整改工作,逐步将审计结果在一定范围内公布,让更多的部门和单位获得审计整改情况的知情权和监督权,从而推动问题的整改落实工作,进一步推进改革的进程。

                                                 (杨朝晖 郑敏洁 王晓婷)


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