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国有资本经营预算存在问题及对策初探
发布时间:2016-11-12  点击数:
 一、国有资本经营预算的内涵
  
  国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度,对增强政府的宏观调控能力,完善国有企业收入分配制度,推进国有经济布局和结构的战略性调整,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题,具有重要意义。
  
  二、国有资本经营预算制度的建立历程
  
  1993年党的十四届三中全会首次明确提出要“建设政府公共预算和国有资产经营预算”。1995年通过了《预算法实施条例》,规定各级政府实行复式预算,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算,进一步明确了国有资产经营预算将作为我国复式预算的一个独立部分而建立。1998年财政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共预算、资本金预算和社会保障预算制度”,“国有资本金预算”的提法代替了“国有资产经营预算”。2002年十六大决定建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制,2003年设立国有资产监督管理委员会。2004年起北京、上海地方国资委试行当地的国有资本经营预算制度。2007年国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》),当年中央财政选择中央直管企业和烟草行业企业,开展编制国有资本经营预算试点,并于2008年起正式实施。
  国有资本经营预算制度的正式建立,落实了国家对所出资企业应享有的收益权,结束了我国多年来没有国有资本经营预算的历史,增强了国有企业上交资本收益的意识,使出资人的权利进一步到位。
  
  三、我国现行国有资本经营预算存在问题及对策分析
  
  (一)关于国有资本收益上缴比例偏低的问题。根据目前国际通行惯例,上市公司股东分红的比例为税后可分配利润30%到40%之间,英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%—80%。大多数国家国有企业的分红占净利润的比例平均在30—50%之间,有些特殊情况下甚至高达70%。目前我国央企上缴比例最高的资源性行业及垄断性行业的税后利润上缴比例仅为15—20%,绝大部分央企上缴比例为5—10%[1],相比世界平均水平以及其他国家而言,我国国有企业国有资本收益上缴比例偏低。
  今后应适当将国有资本收益征收比例提高到合理区间范围,且应分类别、分阶段的逐步提高。重点提高资源类国有企业中盈利能力、垄断程度较高的一些企业的国有资本收益征收比例。在未来5—10年内把资源类国有企业的征收比例逐步提高到35—45%;一般竞争性领域国有企业的征收比例可提高到25—35%;军工和科研企业的征收比例可提高到15%左右。
  (二)关于国有资本经营预算涉及企业范围还比较窄的问题。2010年以前国有资本经营预算范围仅限于国有资产管理委员会管理的企业、中国邮政集团和中国烟草总公司,2011年起教育部、文化部、农业部等部委所属652户企业纳入预算范围,2012年将工信部、国家体育总局等所属301户企业纳入预算范围。但相对于5000家左右的中央国有企业,国有资本经营预算涉及企业范围还比较窄,特别是利润状况良好的金融类国有企业仍未纳入收益上缴的范围。
  目前我国金融企业的竞争能力已大幅度提升,继续实施免予上缴的政策不仅导致国有资本上缴规模偏小,而且在市场主体间形成了不平等竞争,因此,应将国有金融企业也纳入资本收益上缴的范围。将来条件成熟时还应将中央国有企业逐步全部纳入预算范围。
  (三)关于国有资本经营预算的支出方向还不够合理,效果不够理想的问题。国务院《意见》规定,国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出,必要时可部分用于社会保障等项支出。从目前实际执行情况看,资本性支出和费用性支出占绝大部分,基本没有用于社会保障等其他支出。占支出95%以上的资本性支出按规定应根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要安排。但实际执行中还存在项目库建设滞后,部分项目的选择和调整随意性较大,部分预算资金投向房地产等国家鼓励国有资本退出的一般竞争性领域,国有资本经营预算支出项目绩效评价工作还未正式实施等问题。
  国有资本经营预算今后应当通过合理引导国有资本流向而进一步发挥对国有经济结构和布局调整的推动作用。从支出方向上看,应着重支持国家产业政策重点扶持的军工、战略性新兴产业等和国有经济优先布局的领域与行业,防止国有资本流入国家明确退出的领域、落后产业、产能过剩行业,推动国有资本从一般竞争性领域适当退出,把国有资本投资重点放在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。同时还应适当扩大国有资本经营预算的支出范围,强调其社会性支出,即将部分国有资本经营预算用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等其它相关支出。从支出的重点项目上看,应重点加大对国有经济和产业结构调整、兼并重组、技术创新、节能减排等项目的支出规模和扶持力度。
  财政部门、国资委和国有资本经营公司还应当探索建立全面联网的项目库信息化平台,并尽快正式开展国有资本经营预算支出项目绩效评价工作。
  (四)关于中央企业国有资本经营预算体系还有待继续完善的问题。国有资本经营预算制度的确立是实现国家双重职能分离、理顺产权关系、实现政企分开的制度保证,它与公共预算一起成为我国政府预算的重要组成部分。两者相对独立,又有一定的内在联系[2]。但由于现行体制和现阶段国有企业改革发展任务的特点,国有资本经营预算基本上是自成体系,封闭运行,支出范围主要限于本级国有企业。
  
  目前,应着眼于国有资本经营预算、政府公共预算和社会保障预算的统一与平衡,研究和探索国有资本经营预算与政府公共预算、社会保障预算之间的衔接,积极探索与企业国有资产法、预算法等相配套的国有资本收益管理,使国有资本经营预算更具适应性,满足国有企业改革、经济社会发展的需要。(德沛 文卫国 陈波)
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